Kommunales Wirtschaftsrecht - Rechtsgeschäfte - Bürgschaften, Gewährverträge

[10.07.2013]

Rechtsgeschäfte im Einzelnen

Bürgschaften, Gewährverträge und ähnliche Rechtsgeschäfte

Allgemeines und Definition
Kommunen dürfen nach § 83 Abs. 2 und 3 der Gemeindeordnung Bürgschaften, Verpflichtungen aus Gewährverträgen und Rechtsgeschäfte, die einer Bürgschaft oder einem Gewährvertrag wirtschaftlich gleichkommen, eingehen. Bei solchen Rechtsgeschäften stellt die Kommune Sicherheit für einen Dritten, der dadurch finanzielle Vorteile, beispielsweise durch günstigere Kreditkonditionen, erlangen kann.
Bei einer Bürgschaft verpflichtet sich die Kommune gegenüber dem Gläubiger eines Dritten, für die Erfüllung der Verbindlichkeiten des Dritten einzustehen.
Bei einem Gewährvertrag, auch Garantie genannt, übernimmt die Kommune die Verpflichtung, für einen bestimmten Erfolg einzustehen oder die Gewähr, für einen künftigen, noch nicht entstandenen Schaden aufzukommen. Dabei verpflichtet sich die Kommune, den Gläubiger so zu stellen, als ob der beabsichtigte Erfolg eingetreten oder ein Schaden ausgeblieben wäre. Die Leistungspflicht der Kommune ist also von einem künftigen Ereignis abhängig, dessen Eintritt unbekannt ist.
Das Gesetz erfasst weiterhin auch alle Rechtsgeschäfte, die einer Bürgschaft oder einem Gewährvertrag wirtschaftlich gleichkommen. Solche nennt die Gemeindeordnung nicht ausdrücklich und abschließend. Da die Arten gewährvertragsähnlicher Rechtsgeschäfte zahlreich und sehr verschieden sind, war dies auch nicht möglich. Es bedarf also stets einer Prüfung des konkreten Einzelfalles, ob ein solches gewährvertragsähnliches Rechtsgeschäft vorliegt. Um ein solches handelt es sich, wenn der Kommune infolge dieses Rechtsgeschäftes in künftigen Haushaltsjahren Verpflichtungen zu Zahlungen entstehen können, zu denen sie sonst nicht verpflichtet wäre. Typisches Beispiel ist die Einrede- und Einwendungsverzichtserklärung einer Kommune im Rahmen eines so genannten Forfaitierungsmodells. Danach verpflichtet sich die Kommune gegenüber einer Bank, die einem Dritten einen Kredit gewährt hat, Zahlungen aus einem Vertragsverhältnis mit dem Dritten auch dann zu erbringen, wenn sie keine Gegenleistung von dem Dritten erhält und damit von der Zahlungspflicht befreit wäre.

Zulässigkeits- und Genehmigungskriterien
Mit Bürgschaften, Gewährverträgen oder gewährvertragsähnlichen Rechtsgeschäften übernimmt die Kommune Risiken Dritter oder stellt diese von künftigen Schäden frei. Die begründeten finanziellen Verpflichtungen können mitunter erheblich sein und gravierende Auswirkungen auf den kommunalen Haushalt haben. Daher hat die Gemeindeordnung festgelegt, unter welchen Voraussetzungen solche Rechtsgeschäfte abgeschlossen werden dürfen.

Aufgabenerfüllung
Die Kommune darf Bürgschaften, Gewährverträgen oder gewährvertragsähnlichen Verpflichtungen nur zur Aufgabenerfüllung übernehmen. Die Bürgschaft etc. muss also der Aufgabenerfüllung dienen, wobei ein strenger Maßstab anzulegen ist. Eine Bürgschaftsübernahme etc. ist beispielsweise zulässig, wenn der Dritte eine soziale Einrichtung (Altenheim) baut, die andernfalls die Kommune errichten müsste. Der Dritte muss also in entlastender Weise für die Kommune tätig werden.
Bürgschaften etc. zugunsten von Sportvereinen oder privaten Unternehmen, an denen die Gemeinde nicht beteiligt ist, gehören grundsätzlich nicht zum Aufgabenkreis der Gemeinde. Es ist vor allem nicht Aufgabe der Gemeinde, Bürgschaften etc. zu übernehmen, um den Unternehmen der Privatwirtschaft das unternehmerische Risiko abzunehmen oder ihnen bei Liquiditätsschwierigkeiten auszuhelfen.
Leistungsfähigkeit der Kommune
Da mit der Übernahme von Bürgschaften, Gewährverträgen und ähnlichen Rechtsgeschäften Zahlungsverpflichtungen der Kommune in künftigen Haushaltsjahren entstehen können, muss ein solches Rechtsgeschäft stets mit der Leistungsfähigkeit der Kommune vereinbar sein. Das Gesetz verweist insoweit auf die für die Kreditaufnahme geltenden Vorschriften des § 82 Abs. 2 der Gemeindeordnung.
Daraus ergibt sich zunächst, dass das übernommene Risiko der Höhe und der zeitlichen Dauer nach begrenzt sein muss. Bei einer der Höhe nach unbegrenzten Risikoübernahme durch die Kommune besteht die Gefahr, dass zukünftige Zahlungsverpflichtungen von der Kommune nicht bestritten werden können und damit die künftige Aufgabenerfüllung gefährdet wird.
In aller Regel kann nicht vorhergesehen werden, ob und in welcher Höhe das übernommene Risiko eintreten wird. Eine mögliche künftige Zahlungsverpflichtung der Kommune kann daher nicht näher bestimmt werden. Der Grundsatz der kaufmännischen Vorsicht erfordert es daher, bei der Bewertung der Vereinbarkeit des übernommenen Risikos mit der Leistungsfähigkeit der Kommune regelmäßig von dem Maximalbetrag des Risikos auszugehen (sog. worst-case-Betrachtung). Nur so kann sichergestellt sein, dass die Kommune in der Zukunft nicht mit Zahlungsverpflichtungen konfrontiert wird, die sie nicht leisten kann.
Wirtschaftlichkeit
Selbstverständlich beansprucht auch bei der Übernahme einer Bürgschaft etc. der Grundsatz der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit Geltung. So ist die Bürgschaftsübernahme ausgeschlossen, wenn ein Verstoß gegen diesen Grundsatz vorliegt, beispielsweise das Vorhaben durch die Kommune selbst offensichtlich günstiger finanziert werden könnte.
Beihilfebeschränkungen
Selbstverständlich können Bürgschaften und Gewährverträge sowie diesen wirtschaftlich gleichkommende Rechtsgeschäfte staatliche Beihilfen im Sinne des Artikel 87 des Vertrages zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft (EG-Vertrag) sein. Für sie gelten die dortigen Bestimmungen sowie die sonstigen Regelung zum Beihilferecht. Sofern es sich um eine Beihilfe handelt, unterliegen die Bürgschaften und Gewährverträge sowie wirtschaftlich gleichkommende Verpflichtungen der Notifizierungspflicht nach Art. 88 Abs. 3 EG-Vertrag.

Rechtsaufsichtliche Genehmigung
Die Übernahme einer Bürgschaft, einer gewährvertraglichen Verpflichtung oder einer dem wirtschaftlich gleichkommenden Verpflichtung der Kommune bedarf der rechtsaufsichtlichen Genehmigung. Sie ist bis zur Erteilung dieser unwirksam und nach ihrer Versagung nichtig (§ 120 Abs. 1 SächsGemO). Die Rechtsaufsichtsbehörde prüft im Rahmen des Genehmigungsverfahrens, ob der Gemeinde- oder Stadtrat bzw. Kreistag ordnungsgemäß über das Rechtsgeschäft beschlossen und die Einhaltung der gesetzlichen Kriterien geprüft hat. Ferner hat die Rechtsaufsichtsbehörde darüber zu befinden, ob die gesetzlichen Kriterien eingehalten worden sind.
Die Rechtsaufsichtsbehörde kann eine Genehmigung auch mit Auflagen versehen. Hier kommt insbesondere in Betracht, die Kommune zur Bildung von Rücklagen anzuhalten, damit im Fall des Risikoeintritts die Leistungsfähigkeit und damit die Aufgabenerfüllung der Kommune nicht gefährdet wird.

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